人民网七问业委会系列报道 二问业委会：这么近、那么远，业委会成立咋这么难？
【编者按】
20世纪90年代，商品房改革浪潮涌动，“业主”成为新生的社会群体，业主委员会（下称业委会）顺时而生。然而，自1991年内地首家业委会成立以来的20多年间，各地有关业委会成立难、履职难的报道频频见诸媒体。尽管《物权法》以人大立法的高度明确了业委会的法律地位，各地业委会发展仍未走出困境。近期，人民网派出多路记者采访求证、请教专家学者，回顾业委会发展历程，聚焦业委会发展困境，剖析个中深层次原因，推出“七问业委会”系列报道，对其中普遍存在的问题进行建设性的探讨。同时，记者也深入调研各地支持业委会发展的新举措及部分小区业委会履职的新做法，探讨哪些成功经验更有利于推进业委会工作向好发展。
“5年了，业委会终于成立了。可是下一步，又该怎么办呢？”在成都金英汇小区业委会狭小的办公室里，刘勇和莫光莉两位业委会成员四目相望。谈起业委会成立的过程，两人不约而同用了“不堪回首”来形容。
“每次投票至少都要挨家挨户地跑上一个多月，加上设立投票点投票及电话、微信、QQ等方式委托投票，几经周折才收集完所有业主的投票。”回忆起当时筹备业委会的那段经历，刘勇至今仍记忆犹新，据他介绍，从成立筹备组到业委会最终成立，他们总共号召全体业主进行了3次投票，历时3年。
随着城市的发展，各地商品住宅小区越来越多，业主的维权意识也越来越强，成立业主委员会成为顺理成章的一个选择。然而，金英汇小区成立业委会的艰苦，在全国并非个案，业委会难成立具有普遍性。还有很多没那么“幸运”的小区，仍在艰难地为成立业委会而苦苦奋斗。
日前，人民网《地方领导留言板》业委会留言征集活动上线，仅10天就收到全国各地网友所在辖区的业委会问题反馈及相关建言建议近千条，其中，“成立难”成为出现频次最高的话题。小区业委会迟迟无法成立，究竟症结何在？
武汉市武昌区业委会孵化中心首次业主大会筹备流程图。实习生刘含曦 摄
业主信任度、参与度低，业委会筹建遇"坎"
“我们成立业委会的时候阻力和困难很多，大家都认为成立业委会有猫腻，都认为是一个肥差。”成都市中铁北城华府业委会主任赵西安表示。
在各地，由于小区业主不信任业委会，导致业委会最终难以成立的案例比比皆是。
合肥市滨湖世纪社区工作人员介绍，“一是业主委员会委员候选人报名时，主动报名参加的业主不多，二是投票选举时主动参与的业主不多，需要做大量的动员工作。其原因主要还是在于业主的信任度不高。”
无独有偶，武汉市武昌区民政局业委会工作负责人张秋果也表示，居民的不信任，会让小区在成立筹备组的过程中遇到了很大的困难。“我们作为政府部门当然是想选出对大家服务好的业委会，但是居民不这么认为，居民认为‘我推荐的人要代表我的利益’，这就造成了业委会候选人长期不能确定，导致组建工作一直在拖延。”
对此，有专家建议，用轮流制或抽签制的方法或许可打破业主由于信任度低而对社区公共事务缺乏参与热情的僵局。“尝试改变一以贯之的‘自愿参选’的方式，通过推行抽签参与或轮流参与等方式直接要求业主参加，可以有效地改善无人参与的尴尬局面，久而久之，可以在一定程度上提升业主参与的积极性和代表性。”
除了业主参与度低，“业委会成员候选人身份界定难”也成为横亘在业主和业委会之间的大山。
“业委会候选人资格难认定，惠州某小区一纸解散筹备组”“对业主身份认定不满，济南一小区入住十年业委会难成立”“4人不符合业主身份，业委会成立申请被驳回”。一直以来，由于由于房屋出租、房屋交易未过户、房屋为子女继承财产等原因，业委会成员候选人身份始终难界定。“不知道真正的业主是谁”成为全国普遍存在的问题。例如，在银川，根据《银川市物业管理条例》规定，业委会成员候选人必须为房产所有人或其配偶。这一规定使得各小区在业委会筹建过程中，必须通过逐户核实，才能确认候选人身份，为筹建工作增加了工作量和工作难度。
开发商、物业阻挠，搞业委会“真的需要勇气”
好不容易“搞定”了业主，小区成立业委会还要面对来自开发商、物业的阻挠。
成都市成华区中铁北城华府青秀城小区成立业委会，小区业主投票现场。致强社区工作人员供图
“在我们唱票那天，发现有不明身份的人到了现场，我们和小区保安说了，但保安没有理会。正当我们向街道办反应情况的时候，发现有人在现场毁坏我们的票，我们调取监控视频发现，人是从物管的办公室进来的，大门的摄像头也被调转了方向。”回忆起小区业委会成立过程中的遭遇，成都市中铁北城华府业委会副主任黄会明仍感慨万千。幸运的是，被撕毁的票只占少数，对投票结果没有造成太大影响，小区业委会最终成立了。
类似的情况在北京华澳中心小区也出现过。据媒体报道，华澳中心小区第一届业主委员会在2004年因“过期”自动失效。此后长达8年时间里，由于没有合法的业委会，小区的各项事务都由原业委会委员焦某负责。这期间，因“北京中原华夏物业管理有限公司未经任何公开合法程序选聘即入驻小区”等问题，物业人员屡屡与业主发生冲突。
2017年初，海淀区人民政府紫竹院街道办事处社区建设科发布公告，该小区成立业委会一事再次被提上日程。“投票箱被人抢，收集选票的志愿者还被恐吓。”据该小区业主介绍，选举期间，不断有人进行破坏，伪造业主授权，甚至冲击开票现场。
相比之下，合肥市翠微苑小区业委会的成立过程更难，可谓是一波三折。据小区业委会主任张华介绍，2015年，该小区成立过一次业委会，但因个别委员对公共资金动了歪心思，成立不到半年的业委会宣告“破产”。第二次成立业委会他们吸取了上一次教训，目前维持得还不错。
“两次成立业委会，开发商和上一家物业公司都曾从中作梗。”回忆这两次组建业委会，张华不免气愤。原来，成立业委会的过程中，业主们看到了小区的内部资料，发现有一部分公共用房竟然被开发商租出去了好几年。根据《安徽省物业管理条例》，未经业主大会同意，物业服务企业不得擅自改变物业服务用房的用途。物业用房产生的收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用。
“此前业主们并不知道物业用房的收入一直是开发商在收取。一旦业委会成立，我们肯定是要把这些公共用房的收益拿回来的，所以开发商不愿意业主成立业委会，设置了许多‘关卡’，比如不提供相关材料。”张华表示。
此外，为了持续获得物业用房的收入，开发商用极低的价格租赁给周围商户，最低的每平米月租才4元钱。部分商户担心业委会成立后涨租金，曾多次与业委会成员发生争吵。其中一家商户更是在开发商的怂恿下，与张华发生冲突，七八个人冲到张华家赖着不走，直至报警事件才平息。
2017年3月，海口海岛阳光二期小区的业委会在秀英区住建局登记备案。据业委会主任卢先生介绍，业委会成立时曾遭到物业的百般阻挠。“业主们在小区门口张贴的经居委会盖章的通告，被物业以‘乱张贴’为由全部撕掉，后经居委会和街道办协调才解决了矛盾。”卢先生说。
“很多小区之所以要成立业委会，就是因为物业公司服务水平低，但你要成立业委会，很可能会妨碍物业公司和开发商的利益，可想而知会有阻力。”海口市住建局物业处相关负责人说。
“有关部门”常常被指不重视、不作为
2016年，海口市出台规定，到2017年，海口全市成立业委会的小区要达到80%以上。这让海口市福海新城的业主们又看到了成立第三届业委会的希望。
据福海新城住户朱乃铨介绍，第二届业委会到期后，个别业主认为前两届业委会作用不大，因此对成立第三届业委会并不积极，导致小区从2011年到2016年，一直无法成立第三届业委会。
“根据相关流程，我们小区首先向海甸街道办事处提出申请，接着成立了筹委会，只差最后一个步骤——街道办辅导成立业委会。但就是这最后一个步骤，一拖就是半年多时间。”朱乃铨说，负责辅导福海新城小区成立业委会的是海甸街道办，但一直拖着没有全力推进，直到最后不少业主已经没有心力再去参与此事。目前，小区换了一批人在筹备业委会，直到现在还没有正式成立。
西安金泰假日花城小区曾面临连归谁管都不明确的境况，就更别提成立业委会了。几年前，地处雁塔区的金泰假日花城小区被划入高新区范围，小区的归属问题因此成了“悬案”。小区业主告诉记者，为咨询成立业委会的事，业主们去西安高新区管委会和雁塔区电子城街道办跑了很多次，但两边都说小区不归他们管辖。
在雁塔区民政局，工作人员拿出相关文件称，小区地处高新区规划范围内且由其规划建设，高新区应负责小区社区组建及后续管理。西安高新区管委会的工作人员同样拿出文件，称金泰假日花城不属于他们管理。高新区国土资源和房屋管理局也给出了同样的答复。幸运的是，小区于2018年正式划分给雁塔区电子城街道办管理，让业主们烦心的归属问题总算尘埃落定。目前，金泰假日花城小区正在筹建业委会。
业主自发成立业委会，本来是好事，却因有关部门的不重视、不作为而迟迟成立不起来，这也导致部分业主将“有关部门”告上法庭。
据媒体报道，2017年8月23日，一场特殊的审理引发关注。西安香克林小镇小区的业主们，因未央区谭家街道办事处以“有过拖欠物业费”为由取消四名业主代表资格，将谭家街办诉讼至西安铁路运输法院。
原来，2017年初，谭家街办同意并承诺协助香克林小镇小区成立业委会筹备组。按照规定和程序，小区业主经过联名推选后产生4名代表进入筹备组。但随后，这4名代表却因有未及时缴纳物业费和拖欠物业费的行为，被谭家街办宣布取消候选业主代表资格。
业主们认为，这一做法损害了业主权益，遂将谭家街办诉讼至西安铁路运输法院。2017年8月25日，西安铁路运输法院一审宣判，认定谭家街办对筹备组成员中的业主代表条件作出限制规定，减损了4名业主代表的合法权益，系滥用职权。判定业主们胜诉。
近期记者到小区走访调查，发现案子虽然胜诉了，但由于业主内部出现了新的分歧，暂时没有业主重新提交相关材料，香克林小镇小区业委会截至目前仍未成立。
专家解析业委会成立难的原因
“业主委员会为什么成立难，这已经是一个老话题了，到现在为止仍然是一个老话题。”对于业委会成立难的原因，北京市盛廷律师事务所律师毕文强在接受人民网记者专访时从多个层面进行了分析：
在立法层面，没有对业主大会、业主委员会等主体权益作出清晰的界定；不少小区组织成立业委会的成本太高，小区人口多、规模大，业主组织能力弱。政府治理层面也存在一定的缺陷：对业委会的管理既不够重视也不够专业，这主要体现在部门建制、人员安排上不重视，被动不作为或主动乱作为。物业公司和开发商的阻碍，让成立业委会无异于“与虎谋皮”。此外，司法实践中对业主组织也不支持，很重要的一个表现就在于，直到目前，业委会对应的财产都不明确，很难被列入法人范畴。
“从上述原因看，行政管理这个环节，是一个牛鼻子，它比立法环节和实际组织环节，可能都要重要。”毕文强认为，业委会的成立确实存在不少障碍，需要换位思考，在碰撞与磨合中寻求方向。
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